Прошлый год оказался богат на обширные изменения законодательства в сфере агитации, которые ощутимо повлияли на работу избирательных штабов. Поэтому постарался подготовить данный материал на стыке избирательных технологий и электоральной юриспруденции. Эта информация может быть полезной и для опытных, и для начинающих политиков и юристов. Впереди вас ждет более предметное обсуждение тех или иных сторон избирательного процесса. Но с чего-то нужно начать. Предлагаю — с агитации. Итак, о чем пойдет речь. Я расскажу о том, на что будущим кандидатам стоит обратить внимание в практике выборов 2016 года в Приморье, какие совсем свежие изменения законодательства могут повлиять на предстоящую кампанию, а также как провести "сшивку" одномандатников и партии без потерь.
Изменение срока агитационного периода и риски для самовыдвиженцев
Данные изменения касаются, в первую очередь, законодательства регионального, и носят опосредованный характер. То есть у нас агитационный период так же, как и ранее, привязан к моменту выдвижения – для кандидата, выдвинутого непосредственно, он начинается со дня представления в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться; для кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов – со дня представления в избирательную комиссию списка кандидатов; для избирательного объединения – со дня принятия им решения о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов. Но при этом изменились сроки выдвижения – оно осуществляется за 75 дней до дня голосования (до избирательной кампании лета 2016 года выдвижение кандидатов, списков кандидатов осуществлялось не ранее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов).
Если сравнивать временной отрезок в 75 дней с максимально ранней датой назначения выборов (100 дней для выборов в органы государственной власти Приморского края и 90 дней – органы местного самоуправления), то получается достаточно большой временной люфт, в который агитировать нельзя. Нужно также отметить, что 75 дней – дата условная, и избирательные объединения назначают конференции по выдвижению кандидатов на более поздний срок, после которого решение конференции нужно еще документально оформить, и по факту агитационный период сдвигается еще на более поздний срок.
С этим утверждением, конечно, можно поспорить, указав на то, что кандидаты и партии и ранее не слишком торопились с выдвижением, зачастую оттягивая его на последний день. Но не стоит забывать о том, что пропорциональная избирательная система (в чистом виде или в составе смешанной) в Приморском крае возможна только в городах-стотысячниках (Владивосток, Находка, Уссурийск), и во всех остальных случаях на выборах фигурируют не списки, а одномандатные округа. Последние тенденции показывают, что многие кандидаты предпочитают использовать самовыдвижение, не связывая свое имя с какой-либо политической силой. Учитывая, что количество избирателей на округе среднестатически меньше 10 тысяч, кандидату не требуется собирать подписи, и ранее он мог по истечении пяти дней со дня публикации решения о назначении выборов сдать в местный избирком небольшое количество документов и начинать агитировать. Сейчас такой возможности нет, что особенно актуально в преддверии большого количества именно муниципальных выборов.
Агитационные пробелы и социальная реклама
Как говорится, свято место пусто не бывает, и агитационные пробелы надо чем-то заполнить. Естественно, технологам не выгодно, когда такой большой период выпадает из работы, а кандидат должен постоянно находиться "на виду". И здесь на выручку приходит социальная реклама – информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.
Предысторию вопроса составляют протоколы совещаний ФАС России и ЦИК России по вопросам размещения политической рекламы на рекламных конструкциях. Протокол от 20 июня 2007 года разрешил размещение предвыборной агитации на рекламных щитах в период выборов. Протокол от 6 августа 2007 года установил, что в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы.
Тренд был быстро воспринят в избирательных штабах, и уже в апреле-мае 2016 года мы могли увидеть на улицах города Владивостока плакаты "ЛДПР – за Приморье!", "КПРФ защищаем интересы человека труда", "Партий много – Родина одна!" ("Единороссы спровоцировали оппозицию в Приморье на ранний старт избирательной кампании"). Почтовые же ящики планомерно наполнялись печатной продукцией информативного характера, где была приведена биография будущих кандидатов, их заслуги, общественные проекты, "добрые дела", но не было призывов голосовать за них.
Здесь тоже можно возразить, сказав, что за пределами агитационного периода все, что распространяет избирательный штаб – это не агитация, в связи с чем избирательные комиссии никаких санкций применить не могут. То есть, нет выборов – нет агитации. Исходя из сложившейся и применяемой практики получается, что пока выборы не назначены, всё, что раскидывают нам по почтовым ящикам – это не агитация. Именно такой ответ дают избирательные комиссии всех уровней на поступающие жалобы.
Но не будем забывать про работу надзорных ведомств и правоохранительных органов, а также про действие статьи 5.10 КоАП РФ "Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах". Полиция штрафует по этой статье всех, кто таскает листовки по нашим ящикам. Если, конечно, поймает.
Законодательные ограничения предвыборной агитации
Также необходимо сказать про изменения, которые коснулись федерального законодательства. Во-первых, запрещено использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию. Ранее в практике часто можно было встретить случаи такого использования в виду отсутствия прямого запрета.
Во-вторых, использование в агитационных материалах изображений физического лица допускается только в следующих случаях:
1) использование избирательным объединением изображений выдвинутых им на соответствующих выборах кандидатов (в том числе в составе списка кандидатов), включая кандидатов среди неопределенного круга лиц;
2) использование кандидатом своих изображений, в том числе среди неопределенного круга лиц.
Стоит отметить, что хоть данные нововведения и не стали неожиданностью для партий и кандидатов, число АПМ, признанных незаконными, на прошедших выборах в Заксобрание Приморья побило все рекорды. Например, решением Избирательной комиссии Приморского края (далее по тексту – КИК) от 22.08.2016 года признан незаконным информационный бюллетень "Единая Россия", вышедший 8 августа 2016 года тиражом 50000 экземпляров по заказу кандидата в депутаты ГД РФ, поскольку им было использовано изображение Миклушевского Владимира Владимировича. Решением КИК от 29.08.2016 года признан незаконным агитационный материал, газета "Выборы – 2016", вышедшая 3 августа 2016 года тиражом 30000 экземпляров. На страницах 2, 3 агитационного материала использовано изображение заказчика рядом с кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Вышеуказанные изображения не могут считаться изображением кандидата среди неопределенного круга лиц. Кроме того, на странице 2 расположена статья "Программа принята, кандидаты утверждены", содержащая признаки агитации как в отношении заказчика, так и в отношении кандидатов в депутаты ГД РФ.
Отдельно стоит остановиться на таком термине, как "неопределенный круг лиц". Как видно из анализа поступивших в КИК жалоб, губернатора или других кандидатов в депутаты нельзя признать неопределенным кругом лиц, но при этом агитационные плакаты партии "Единая Россия", на которых изображен Дмитрий Анатольевич Медведев (кандидат в составе федерального списка) в окружении людей, лица которых отчетливо видны, признаны абсолютно законными (решение КИК от 05.09.2016 №2905/373). Очевидно, тут сыграл свою роль фактор публичности – если кандидат использует изображения никому не известных граждан, их можно считать неопределенным кругом лиц.
Увеличение роли избирательных объединений
При такой "сушке" агиткампании у избирательного штаба есть два способа приобрести новый электорат посредством использования чужого положительного имиджа.
Во-первых, это использование высказываний лиц, которым не запрещено агитировать, сделанных в поддержку кандидата, но без использования их изображения. Во-вторых, это использование изображений других кандидатов, выдвинутых одним избирательным объединением. Но "использовать" их самостоятельно кандидат не может, в связи с чем приходится активизировать взаимодействие с партийными функционерами. Ранее в этом не было такой острой необходимости, как теперь – кандидат мог и самостоятельно вести агитацию.
Главный вопрос, которым задаются и технологи, и юристы – как оплачивать совместный АПМ. Он возникает преимущественно тогда, когда в таком АПМ используют изображения и кандидатов из списка, и кандидатов-одномандатников. Здесь мы имеем дело со своеобразной правовой "вилкой" — куда ни ткни, везде есть риск. Предположим, избирательное объединение размещает на рекламных щитах плакат с изображением двух кандидатов-списочников и одного одномандатника. Если кандидаты оплатят материал пропорционально, то есть 2/3 заплатит избирательное объединение, а 1/3 – одномандатник, то получится, что последний незаконно использует изображения двух других кандидатов. Если все расходы понесет партия, то происходит нарушение части 6 статьи 59 ИК ПК, которая гласит, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов. Агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещается. Также необходимо учитывать, что максимальный объем избирательного фонда партии гораздо больше, чем у кандидата-одномандатника.
Исходя из логики главного электорального регулятора, Избирательной комиссии Приморского края, допускается и тот, и другой вариант оплаты. При этом главное, чтобы не нарушались другие требования избирательного законодательства, а все кандидаты были выдвинуты одним избирательным объединением. Решением КИК от 29.08.2016 года №2845/368 признан законным агитационный материал с пропорциональной оплатой, решением от 29.08.2016 года №2846/368 – с полной оплатой избирательного объединения (при этом использовались изображения кандидатов по списку и одномандатников).
Впрочем, единства по вопросу оплаты нет и среди экспертов – член Избирательной комиссии Приморского края Евгений Хохольков выразил особое мнение к решению КИК от 29.08.2016 г. №2845/368, не согласившись с возможностью оплаты избирательным объединением агитации кандидата-одномандатника.
Моя точка зрения сводится к тому, что в аналогичных ситуациях оплата АПМ должна осуществляться со стороны избирательного объединения. Но при этом в текстовой агитации также должна прослеживаться "партийная линия", чтобы избежать выпадов про единоличную агитацию кандидата. Если же мы говорим только про изображения, то обвинить кандидата-одномандатника в том, что он использует иной избирательный фонд для оплаты своей агитации, будет не совсем корректно. АПМ с изображением нескольких кандидатов – это, в первую очередь, агитация за избирательное объединение, которое использует для этого изображения выдвинутых им кандидатов. Нарушение здесь возможно лишь в случае, когда единоличный АПМ кандидата-одномандатника оплачен со стороны партии.
Поскольку оплата АПМ с использованием изображений нескольких кандидатов осуществляется со специального избирательного счета избирательного объединения, это еще более увеличивает необходимость взаимодействия с ним кандидатов-одномандатников.
Все новое – хорошо забытое старое
К слову, ужесточение коснулось не только правил выпуска АПМ. Так, осуществление "автопробегов" теперь признается публичным мероприятием, осуществляемым в форме демонстрации, а размещение палаточных городков (или использование иных быстровозводимых сборно-разборных конструкций) – пикетированием (Федеральный закон от 09.03.2016 г. №61-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 7 федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").
Также нельзя обойти вниманием мартовский законопроект (принят в первом чтении), согласно которому встречи депутатов с избирателями приравниваются к публичным мероприятиям, и требуют обязательного уведомления властей за 7-10 дней до их проведения. Исключение составляют встречи с одиночными пикетчиками и в форме собраний. Будем надеяться, эта инициатива не получит продолжения в рамках избирательного законодательства и не коснется действий кандидатов и избирательных объединений непосредственно на выборах.
Избирательное законодательство – очень мобильная категория, и если в одной ситуации намечается тренд на "сужение" агитационных возможностей, то в другой, напротив, старые запреты могут уйти.
Отдельного внимания заслуживает законопроект, внесенный в Госдуму РФ 13 апреля 2017 года, и посвященный отмене запрета на агитацию в день, предшествующий дню голосования, так называемый "день тишины", а также и в сам день голосования. Не могу сказать, что полностью разделяю эту инициативу. Тем не менее, отменить ограничения в "день тишины" представляется довольно логичным – во-первых, избирательный округ и так переполнен вышеупомянутыми рекламными плакатами, которые совершенно законно могут находиться на своих местах даже в день голосования. Во-вторых, отследить и пресечь распространение агитационной продукции в этот день очень сложно, особенно если это принимает формы распространения АПМ через почтовые ящики или агитация ведется в соцсетях – правоохранительные органы и избиркомы всецело заняты подготовкой к дню голосования.
Но отмена запрета на агитацию в день голосования выборам на пользу точно не пойдет. Избиратель должен видеть порядок и дисциплину, а не тотальную попытку загнать на избирательный участок всех, кого только можно. В таких условиях пресекать подвозы и попытки подкупа избирателей представляется достаточно проблематичным, их будет сложно отличить от агитации.
Как показывает опыт последних избирательных кампаний, законодательные ограничения агитационной деятельности не снизили ее интенсивность, а модернизировали ее. Теперь агитационная деятельность направлена в другое русло. Все большее значение приобретают встречи с избирателями, особенно в контексте муниципальных выборов. Куда эффективнее становится отправить кандидата "ногами" обойти свой одномандатный округ, чем всю избирательную кампанию раскидывать в ящики листовки с его портретом.
Идут в ход и другие методы. Лидеры общественного мнения, чьи изображения кандидат теперь использовать не может, вполне спокойно могут использовать свои аккаунты в социальных сетях для агитации, либо просто прийти на встречу кандидата с избирателями и там его поддержать.
Как отметил на своей странице в Facebook политолог и политтехнолог Евгений Минченко "…СМИ, как эксклюзивный медиатор, отмирают. Возвращаются технологии прямой коммуникации кандидата с избирателями, которые ранее массово применялись в городах-государствах. Поэтому политикам и политтехнологам надо изучать не опыт кампаний 20 века, а гораздо более ранние времена. Читать надо Фукидида, Плутарха, Тита Ливия, "Историю Флоренции" Макиавелли. Главный электоральный инструмент сегодня — это сам политик, его образ и умение коммуницировать".
Об авторе: Черторинский Эдуард. Электоральный юрист. Выпускник Юридического института Дальневосточного государственного университета, который к моменту выпуска стал Юридической школой ДВФУ (2012). В 2015 с отличием окончил магистратуру по специальности "Юриспруденция".
С 2009 года занимается частной практикой. Специализация — судебные споры, преимущественно арбитраж.
С 2011 года работает на избирательных кампаниях, обеспечивает юридическое сопровождение. С октября 2011 по июль 2016 года — член ТИК Первореченского района с правом решающего голоса.
