5 июня 2017. Продолжаем цикл материалов по электоральным процессам для опытных, и для начинающих политиков и юристов. На этот раз в центре внимания — векторы развития избирательного законодательства в разрезе цикла 2011-2016 годов.
Избирательное право – одна из самых динамично развивающихся подотраслей российского права. В виду специфики его правовых институтов нормативное регулирование не являет нам больших объемов и не содержит в списке своих источников кодифицированных НПА. Оно не может спорить по объему нормативного регулирования с цивилистикой, и количество законодательно принимаемых поправок, конечно же, меньше. Но каждый "сдвиг" избирательного права ощущается абсолютно всеми гражданами РФ, будь то возвращение досрочного голосования или возврат прямых выборов губернаторов. Любое изменение избирательного законодательства всегда упоминается в СМИ, проходит бурные обсуждения на федеральном и региональном уровнях. Изменение же, к примеру, системы залоговых правоотношений в Гражданском кодексе РФ не вызовет в обществе такой реакции, а многие никогда и не "прочувствуют" этих изменений на себе.
В 2011 году в Российской Федерации прошли выборы депутатов Государственной Думы РФ. Эти выборы помнит практический каждый, и ассоциации у каждого свои. И вот, спустя пять лет, в 2016 году Россия снова выбирала депутатов представительного органа. За прошедшее "от выборов до выборов" время многое в жизни россиян изменилось. Естественно, изменились и сами выборы. Будет неправильно говорить о наличии каких-то фундаментальных сдвигов применительно к данным категориям, но при этом можно совершенно отчетливо выделить векторы развития избирательного законодательства за условный период, некоторые из которых плавно перерастают в тренды. Эти векторы, с одной стороны, своеобразные точки роста избирательного законодательства, с другой – предпосылки его изменения. И они также, бесспорно, являются показателями его модернизации. Этакая тройственная субправовая природа.
В каждом субъекте РФ свои избирательные кодексы/законы, в которых отличается очень многое, начиная от сроков и порядка выдвижения и регистрации, и заканчивая применяемой избирательной системой, поскольку процесс установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесен Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому мы будем говорить о векторах развития применительно к федеральному законодательству РФ.
Данный вектор служит отправной точкой избирательного законодательства, и по праву занимает ключевое, формирующее место среди всех остальных. Сложно представить демократическое правовое государство без объемной и последовательной модернизации избирательного права в этом направлении, без реализации соответствующих мер. По сути, если он не соблюдается на практике, то говорить о развитии избирательного права в принципе нельзя.
Эта категория очень многогранна. "Защиту" здесь не следует понимать исключительно в смысле цивилистической категории. Это не только восстановление избирателя, кандидата или избирательного объединения в нарушенных правах и не пресечение вероятностного или текущего нарушения. Данный вектор носит собирательный характер и включает в себя, прежде всего, беспрепятственную реализацию избирательных прав; создание таких механизмов, в рамках которых даже вероятностные нарушения будут носить минимальный характер; системное функционирование каналов обратной связи; оперативная реакция на различные злоупотребления; упрощение административных процедур и т.д.
Реализация принципа равенства кандидатов и избирательных объединений также находит свое выражение в этом векторе. "Схватка" за избирателя не должна нарушать права этого самого избирателя, и должна происходить в строгом соответствии с законом. В связи с этим избирательное законодательство совершенно логично содержит ряд оснований, по которым кандидат или список кандидатов могут покинуть избирательную гонку и это не следует рассматривать как происки врагов, а лишь как собственные упущения.
Граждане РФ также участвуют в выборах на равных основаниях. Здесь необходимо подчеркнуть, что избирательное законодательство защищает две стороны активного избирательного права – ваше право голосовать и ваше право не голосовать.
Какие же конкретно законодательные изменения были реализованы в рамках этого вектора развития избирательного права?
2012 год. Либерализация процесса создания политических партий. Минимальная численность партий снижена с 40 тысяч до пятисот человек, а Минюсту предписано при отказе в регистрации указывать на ошибки в поданных документах и выдавать рекомендации по устранению недочетов. Чтобы привести документы в порядок партии дается три месяца. Кроме того, вновь создаваемые партии вместо ежегодного финансового отчета о поступлении и расходовании средств перед ЦИК и Минюстом перешли на сводный финансовый отчет за последние три года.
2012 год. Снижение подписного ценза для кандидатов. До 2012 года каждый субъект РФ мог самостоятельно определять, какое количество подписей необходимо собрать для регистрации, предельная планка была установлена в 2%. В 2012 году планку существенно снизили, установив показатель в 0,5%. Однако, в этом виде норма просуществовала недолго – в 2014 году ее дополнили новыми требованиями к кандидатам в депутаты Государственной Думы РФ и региональных парламентов. По настоящее время они должны собрать 3% подписей от числа избирателей на округе.
2012 год. Отмена подписного ценза для политических партий. В 2012 году Государственная Дума РФ приняла закон, согласно которому все политические партии освобождались от сбора подписей. Как и в предыдущем случае, он просуществовал недолго, до 2014 года, когда снова была возвращена система градации льгот при сборе подписей.
2014 год. Расширение оснований для уведомления избирательными комиссиями о нарушениях. По новым правилам избирательные комиссии уведомляют кандидатов и избирательные объединения не только о неполноте представленных сведений или о несоблюдении требований закона к оформлению документов, но и об отсутствия каких-либо документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов.
2014 год. Возврат досрочного голосования. 15 апреля 2014 года Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ запрет на досрочное голосование для граждан, которые не имеют возможности проголосовать в день выборов, тем самым возвратив институт досрочного голосования в деятельность практически каждой избирательной комиссии.
2014 год. Ускоренные сроки обжалования итогов голосования, результатов выборов. По новым правилам заявление об отмене итогов голосования можно подать в суд в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования, а заявление об отмене результатов выборов — в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов. Данные процессуальные сроки не подлежат восстановлению. Ранее градация отсутствовала, а срок составлял 1 год.
2016 год. Расширение полномочий наблюдателей. Теперь удалить наблюдателя с участка возможно только по решению суда, ранее же такое решение могла вынести соответствующая избирательная комиссия. На "закрытых" избирательных участках наблюдателям разрешен доступ не только в помещение для голосования, но и в помещение, где непосредственно будет осуществляться подсчет голосов. Также наблюдатели вправе производить фото— и (или) видеосъемку.
Краткие итоги. 2012 год ознаменовался своеобразным переходным периодом, возникшим в результате смены руководства Кремля. В период избирательных кампаний 2012-2013 уровень либерализации избирательного законодательства для кандидатов и политических партий достиг небывалых высот. Впрочем, "оттепель" закончилась достаточно быстро, уже в 2014 году наметился тренд на восстановление прежних порядков.
Естественно, с вышеуказанным списком можно предметно поспорить, сказав, что возврат многопартийности – это размыв голосов оппозиции и отбор голосов методом империале, что досрочное голосование – это привод избирателей административными методами, что наблюдателям запретили перемещение между участками и т.д. В связи с этим отметим, что основным критерием отнесения законодательных изменений к данному (и последующим) вектору является его смысловое ядро, которое выражается в направленности законодательного регулирования, а также соблюдение баланса публичных и частных интересов.
Стремительное развитие информационных технологий не могло обойти стороной и отдельные институты избирательного права. Технический прогресс создает предпосылки для модернизации и улучшения избирательных механизмов, автоматически предопределяя судьбу избирательных рудиментов. Действительно, при таком богатом информационном и техническом инструментарии было бы кощунством не воспользоваться его частью, интегрировав в избирательный процесс.
Данные нововведения направлены не только на упрощение избирательного процесса. Во-первых, этот вектор направлен на минимизацию человеческого фактора, который нередко приводит к ошибкам и нарушениям. Во-вторых, технологии можно использовать не только во благо. Недобросовестные участники избирательного процесса пытаются с их помощью получить определенные преференции, и этому необходимо противодействовать, а клин, как известно, клином вышибают. Чем же конкретно "вышибают" – посмотрим ниже.
Комплекс обработки избирательных бюллетеней. Он же – КОИБ. Существенным образом упрощает процедуру подсчета голосов, фактически, сведя ее только лишь к утверждению результата. Помимо существенной экономии времени, КОИБы сокращают до минимума влияние человеческого фактора и препятствуют всевозможным фальсификациям при подсчете голосов и вбросам.
В России КОИБы впервые были использованы на выборах в декабре 2003 года на 22 избирательных участках Москвы и Санкт-Петербурга. К 2004 году начался серийный выпуск КОИБ. Со временем "электронные урны" образца 2003 года (КОИБ-2003) сменили усовершенствованные модели КОИБ-2010. В ходе выборов президента Российской Федерации в марте 2012 года комплексы обработки избирательных бюллетеней применялись уже в 76 субъектах Российской Федерации на 4828 избирательных участках, расположенных на территории 1041 населенного пункта. Сейчас в РФ насчитывается около 5 тысяч КОИБов. В избирательном цикле текущего года будет использована новая модель КОИБ-2017.
Видеонаблюдение. Еще один технико-информационный метод, направленный на предотвращение фальсификаций. Впервые использован в России на выборах Президента РФ 2012 года. Процедура состоит в установке на всех избирательных участках веб-камер, изображение с которых транслируется в интернет. Все желающие могут наблюдать за ходом голосования и следить за тем, имеются ли нарушения. Данная практика получило продолжение и в настоящее время продолжает применяться.
Комплекс электронного голосования. Он же – КЭГ. В России КЭГ впервые были использованы при проведении выборов депутатов Новгородской областной Думы 8 октября 2006 года на 77 избирательных участках города Великий Новгород и одном избирательном участке города Старая Русса. На выборах Президента РФ 2012 г. устройствами сенсорного голосования были оснащены 311 участках в 8 субъектах Российской Федерации: в Кабардино-Балкарской Республике, Республиках Коми, Марий Эл, Татарстан, Хакасия и Чеченской Республике, а также в Мурманской и Томской областях. Также КЭГ использовались на 22 участках за пределами страны: в Германии – на 11 участках, в Польше – на 4 и на 7 избирательных участках в г. Байконур (Республика Казахстан). Преимущества использования КЭГ аналогичны достоинствам КОИБ.
Изготовления протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым кодом. Нововведение 2017 года. Машиночитаемый код представляет собой двумерный штрихкод, наносимый на протокол участковой комиссии об итогах голосования с машиночитаемым кодом, содержащий указанную в протоколе участковой комиссии об итогах голосования информацию. Новый порядок, с одной стороны, упрощает ввод данных в систему ГАС "Выборы", с другой – возможную замену итоговых протоколов, а также сокращает количество технических ошибок, допускаемых в УИК.
Краткие итоги. Выборы – очень сложный и многогранный процесс, полное исключение (в части организации процесса) из которого членов избирательных комиссий не представляется возможным. Использование же технических средств должно осуществляться логично и последовательно – они должны упрощать избирательный процесс, а не усложнять его, и при этом ни у кого не должно оставаться сомнений в прозрачности этих процедур.
Отличительной особенностью данной группы является небольшой удельный вес нормативного регулирования, выраженного, как правило, в правовых актах ЦИК РФ – инструкциях, порядке применения и т.д.
В рамках научного анализа нельзя отрицать или обходить стороной то, что реально существует. Во-первых, это дурной тон, а во-вторых, это оставляет отпечаток на объективном характере всего исследования. Глупо отрицать очевидное, гораздо полезнее предметно разобраться в этом вопросе.
Практически любая из теорий происхождения государства, изучаемая в рамках дисциплины ТГП, предполагает преемственность в управлении общественным строем. Различаются лишь основания появления власти как явления или процесса ее перехода. Например, теория насилия предполагает захват власти, договорная – заключение общественного договора с целью обеспечения баланса общественных интересов, соблюдения естественных прав и свобод, психологическая основана на внутриличностных предпосылках одних людей к управлению, других к подчинению, а также наличия психологической потребности в общежитии. При этом процесс передачи власти не должен быть хаотичным явлением, так как несет в себе риски уничтожения самой государственности.
Провести параллели с текущим положением дел достаточно просто. Политические силы, управляющие страной, заинтересованы в том, чтобы сохранить это положение вещей и обеспечить свою преемственность. Эта тенденция прослеживается на протяжении всего исторического развития России. Традицию престолонаследия оборвала революция, в результате которой власть перешла к коммунистам, которые на протяжении почти целого столетия оставались главной политической силой.
Российская Федерация сейчас – это демократическое государство, в котором главенствующую роль играет волеизъявление народа. Именно он определяет, кто будет дальше вести страну к великим свершениям. Но иногда ему необходимо помочь с выбором. Давайте посмотрим, как это можно сделать.
2012 год. Прямые выборы губернаторов и муниципальный фильтр. В 2012 году политическая воля руководства страны вернула в политическую плоскость прямые выборы губернаторов, которые, напомним, были отменены в 2005 году. Но одновременно с этим в избирательное законодательство ввели нормы о "муниципальном фильтре" — кандидат должен собрать от 5 до 10% (в зависимости от региона) подписей муниципальных депутатов или избранных глав муниципалитетов. Региональное законодательство также может допускать возможность самовыдвижения, но в таком случае кандидату также придется собрать от 0,5 до 2% подписей избирателей.
2014 год. Выбор модели местного самоуправления. Новый закон, подписанный Президентом РФ в мае 2014 года, реформировал систему местного самоуправления. Теперь регионы должны самостоятельно решить, проводить ли прямые выборы глав муниципальных образований и депутатов всех уровней, кроме нижнего — их выборы обязательны. Остальные депутаты и главы МО могут быть избраны на прямых выборах или делегированы с нижних уровней. Срок для выбора соответствующей модели был установлен в полгода.
2014 год. Введение смешанной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы РФ. Возвращается смешанная система выборов, которая в последний раз применялась в 2003 году. Согласно ей половина депутатов (225 человек) избирается по одномандатным избирательным округам (1 депутат — 1 округ), остальная часть — по единому федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов.
2016 год. Законодательные ограничения предвыборной агитации. Во-первых, запрещено использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию. Ранее в практике часто можно было встретить случаи такого использования в виду отсутствия прямого запрета. Во-вторых, использование в агитационных материалах изображений физического лица допускается только в случаях использования избирательным объединением изображений выдвинутых им на соответствующих выборах кандидатов (в том числе в составе списка кандидатов), включая кандидатов среди неопределенного круга лиц, и использования кандидатом своих изображений, в том числе среди неопределенного круга лиц.
Краткие итоги. Главной "потерей" прошедшего избирательного цикла можно считать "сушку" агитационного поля – теперь оппозиция не имеет прямой возможности использовать узнаваемость и положительных имидж своих сторонников. При этом необходимо отметить, что изменение "правил игры" автоматически не дает преимущества доминирующим политическим силам. Это, в первую очередь, проверка политической мобильности участников избирательного процесса, их умения подстроиться под новые условия, показать характер. Наличие большого количества ресурсов в современных условиях не приравнивается к победе – их нужно уметь грамотно применить.
К примеру, после введения новых правил агитации со сложностями столкнулись не только оппозиционные силы (более подробно на примере Приморского края). А введение одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы, во-первых, позволило избраться в состав законодательного органа представителям "малых партий", в том числе и лидеру политической партии "Родина" Журавлеву Алексею Александровичу. Во-вторых, депутаты от одномандатных округов активнее работают на местах, повышаю качество обратной связи с избирателем.
Этот вектор расположен в самом конце списка не по причине малозначительности или небольшого удельного веса. Он есть всегда, но его не всегда слышат. Он очень тесно связан с первым рассмотренным вектором, и прямым образом на него влияет, иногда они даже принимают форму пограничного состояния. Избиратели сами должны решать, насколько сильно их права нуждаются в защите, и чего они ждут от выборов. Бесспорно, нужно прислушиваться и к мнению различных политические сил, но здесь сложнее отличить зерна от плевел. Основная цель оппозиции – получить власть, соответственно, их запросы будут прямо пропорциональны этому.
Многие эксперты связывают увеличение удельного веса этого вектора развития с приходом на пост председателя ЦИК РФ Эллы Памфиловой, стиль работы которой значительно отличается от ее предшественника, Владимира Чурова. Но и здесь необходимо понимать, что на такую замену была конкретная политическая воля, которая основывалась, надо полагать, именно на запросе общества на обновление избирательной системы.
Работа по модернизации избирательного права в рамках этого вектора – самая сложная. Помимо того, что гражданское общество очень разнопланово по множеству критериев и учитывать все пожелания попросту невозможно, нужно сохранять две основополагающие позиции. Во-первых, достижение общественного консенсуса – инициативы одних не должны вызывать отторжение у других социальных групп. Во-вторых, нужно проводить жесткое разграничение по принципу "не навреди". Протест общества, бесспорно, нужно слышать, но не всегда необходимо прямым образом ему следовать.
Какие же изменения произошли под влиянием данной категории?
2013 год. Расширение сферы действия "президентских справок". Теперь отчитываться о зарубежных активах и крупных сделках за себя, супруга и несовершеннолетних детей приходится всем кандидатам при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов. Ранее норма касалась только кандидатов на пост губернатора.
2014 год. Возврат графы "Против всех". Отмененная в 2006 году (вместе с минимальным порогом явки) графа "против всех" получила вторую политическую жизнь в 2014 году. Правда, в очень урезанном варианте. Изначально законопроект предполагал, что такая графа вернется в бюллетени всех уровней выборов, но в итоге "возврат" произошел только применительно к муниципальным выборам, при условии, если субъект РФ сочтет это необходимым. Многие субъекты "не сочли".
2017 год. Отмена открепительных удостоверений. Избирателю, участнику референдума предлагается возможность включения в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на основании заявления. Порядок и сроки подачи такого заявления, порядок обеспечения возможности голосования по месту нахождения устанавливаются ЦИК РФ. Предполагается, что избирателю, который в день голосования будет находиться не по месту регистрации, больше не нужно идти в "родную" избирательную комиссию за получением открепительного удостоверения. Достаточно подать заявление на включение в список избирателей по месту нахождения, что влечет автоматическое исключение на участке по месту прописки.
2017 год. Уменьшение избирательных участков. Исключение пятилетнего срока образования избирательных участков и закрепление возможности пересмотра перечня и границ избирательных участков, что может реализовываться путем уменьшения максимальной численности избирателей на избирательном участке до 1500. Среди оснований, в том числе — обеспечение наибольшего удобства для избирателей с учетом ввода в эксплуатацию новых многоквартирных и жилых домов или необходимости замены помещений для голосования. Это, бесспорно, улучшит доступность избирательных участков для их посещения избирателями, что особенно характерно для сельских территорий с низкой плотностью населения.
2017 год. Отмена крепостной зависимости наблюдателей. В целях обеспечения гласности на выборах в органы государственной власти Российской Федерации, когда для одного кандидата, избирательного объединения представляется крайне затруднительным направить наблюдателей на все избирательные участки, предусматривается возможность установления более либерального подхода к назначению наблюдателей на избирательные участки. В частности, вводится законодательная возможность исключения требования о заблаговременном направлении в соответствующую избирательную комиссию списка наблюдателей, об обязательном направлении наблюдателя только на один избирательный участок. Предполагается, что указание в тексте закона на "исключения", которые могут быть установлены другими законами, коснутся в первую очередь грядущей президентской кампании.
2017 год. Упрощение порядка сбора подписей. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации упрощаются требования к указанию адреса места жительства избирателя при поддержке выдвижения кандидата, списка кандидатов. Так, адрес места жительства может не содержать каких-либо из указанных в подпункте 5 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сведений, в случае если это не препятствует его однозначному восприятию с учетом фактических особенностей места жительства избирателя.
2017 год. Ужесточение административной ответственности за незаконную выдачу бюллетеней. Изменяется статья 5.22 КоАП РФ. Теперь за незаконную выдачу (для членов избирательных комиссий) или получение (для недобросовестных избирателей) избирательного бюллетеня придется заплатить штраф в размере 30 тысяч рублей. Ранее максимальный штраф для члена избиркома составлял три с половиной тысячи рублей, для избирателя – три тысячи. Повторное нарушение обойдется уже в пятьдесят (!!!) тысяч рублей.
Краткие итоги. Как мы видим, ЦИК РФ под руководством нового председателя проводит достаточно сбалансированную политику: где-то подкручивая гайки, где-то, напротив, ослабляя нажим. При этом учитываются и общественные рекомендации – административных препонов становится меньше, избирательный процесс упрощается, но не в ущерб остальным категориям. Все эти меры повышают доверие граждан к избирательным институтам, со временем явка на выборы будет расти. Полагаю, в обозримом будущем мы увидим и другие законодательные изменения по "наболевшим" темам, например, по вопросу муниципального фильтра.
В заключение отметим следующее. Как видно из представленного анализа, вектор "либерализации" избирательного законодательства имеет параболический вид – мощный подъем в период 2012-2013 годов, плавный откат на прежние позиции в 2014-2015, и новый подъем 2016-2017. Еще одна закономерность – у всего должны быть свои пределы, модернизация должна иметь под собой не только политическую волю, но и логическое обоснование, основанное, в том числе, и на общественном запросе. К примеру, либерализация регистрации новых партий – логичный шаг, но полная отмена подписного ценза – не очень продуманное решение.
Консолидированное экспертное мнение по этому вопросу можно выразить следующим образом.
"После этих нововведений в избирательных кампаниях участвовали все, кому не лень, не получая при этом существенной поддержки избирателей. Очень сильно выросла нагрузка на избирательные комиссии среднего звена, а большинство партий остались таковыми только на бумаге – они не смогли продемонстрировать внятных электоральных результатов на протяжении всего рассматриваемого периода. Когда грянул "партийный бум", многие "умельцы" отправились регистрировать партии с целью последующей продажи мест в партийных списках. Этакая "избирательная ферма" – посади в электоральную почву партийный список, глядишь, один-два фрукта да прорастет. Надо полагать, кто-то успел неплохо заработать на этих теориях, продавая их бизнес-сектору. Выборы при этом превратились в не слишком привлекательное зрелище, так как в ход пошел весь политтехнологический инструментарий. Нанимать полноценную команду для таких проектов не имело смысла, зачем создавать себе лишние расходы, в связи с чем большую популярность получили тренды сам-себе-технолог и сам-себе-юрист. Иногда было весело, иногда – грустно, чаще – что-то среднее. Повторное введение сбора подписей в этой ситуации – совершенно логичное решение".
Избирательное право очень многогранно и очень динамично. Пытаться предугадать его дальнейшее развитие, бесспорно, можно. Но гораздо эффективнее начать качественно работать с тем, что есть. Правила известны, они всегда будут получать одобрение со стороны одних политическими партий, и долю критики – со стороны других. Полный консенсус встречается редко. В этой связи умение адаптироваться во многом определяет качество и долговечность политической реализации.
Об авторе:
Эдуард Черторинский. Фото: ИА PrimaMedia
С 2009 года занимается частной практикой. Специализация — судебные споры, преимущественно арбитраж.
С 2011 года работает на избирательных кампаниях, обеспечивает юридическое сопровождение. С октября 2011 по июль 2016 года — член ТИК Первореченского района с правом решающего голоса.