19 октября 2018. Врио губернатора Приморского края внес на рассмотрение Заксобрания Приморья инициативу, согласно которой депутаты городских и районных дум сами смогут решить, вернуть населению право избирать глав на прямых выборах или сохранить такое право за собой. Приморский парламент законопроект рассмотрит, вероятнее всего, на очередном заседании 24 октября. В случае, если инициатива пройдет, уже в 2019 году в Приморье в ряде территорий могут состояться первые за последние пять лет прямые выборы главы на уровне городского округа или района. ИА PrimaMedia решило напомнить, как регион определил в свое время решил судьбу мэрских кресел.
В мае 2014 года президент РФ Владимир Путин подписал поправки к закону о местном самоуправлении. С этого момента на местном уровне позволялось реализовать не один, а два варианта избрания главы муниципального образования: через прямые всенародные выборы или через голосование членов представительских органов муниципального уровня. Субъекты федерации сами должны были определить, какой способ выбрать. И на это глава государства дал регионам полгода.
Буквально на следующий же день после визирования президентом документа, в Приморье уже состоялось широкое совещание при губернаторе Владимире Миклушевском, и закипела работа по реализации реформы МСУ. Была создана рабочая группа по реформированию МСУ под руководством вице-губернатора по внутренней политике Александра Ролика (ныне спикер Заксобрания Приморья), в которую вошли представители администрации края, Законодательного собрания, главы и эксперты.
На начало проведения реформы из 34 муниципальных образований второго уровня (городские округа и муниципальные районы) в 26-ти (76%) главы муниципальных образований избирались на прямых выборах и исполняли полномочия глав местных администраций. В двух муниципалитетах – Лесозаводском ГО и Дальнереченском районе – главы избирались на муниципальных выборах и исполняли полномочия председателей думы. В шести избирались представительным органом из своего состава и исполняли полномочия председателя Думы (городской округ ЗАТО Большой Камень, Дальнереченский городской округ, городской округ Спасск-Дальний, городской округ ЗАТО г. Фокино, Красноармейский муниципальный район, Спасский муниципальный район). То есть только в восьми муниципальных образованиях главы местных администраций назначались на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
В политическом сообществе, в целом, наверное, понимали, какие есть риски в связи с отменой прямых выборов на уровне муниципалитетов. Это и политические конфликты на местах, заложенные в двуглавой системе, и снижение качества муниципального управления, и снижение легитимности исполнительной власти и ее решений. Тем не менее, приморское местное самоуправление, которое, надо сказать, было неслабым и где-то достаточно самостоятельным, предпочло позицию молчаливого большинства и готовилось к переформатированию.
Подготовка к законопроекту велась достаточно кулуарно. К концу октября 2014 года рабочая группа по МСУ вынесла результаты своего труда на рассмотрение Законодательного собрания Приморья. Судьбу мэрских выборов разрешили за полчаса. Парламенту представили законопроект, предполагающий отмену выборов. Его де-юре инициировала фракция "Единая Россия".
Справедливороссы открыто упрекали коллег в том, что те не учли мнение населения и рекомендации с мест. Более того, на первый взгляд могло показаться, что не учли и мнения самого на тот момент губернатора. Ведь Владимир Миклушевский публично заявил, что выступает за прямые выборы мэров.
Но стоит понимать, что фракция к законопроекту отношение имела весьма посредственное. Единороссы лишь транслировали решение, выработанное в администрации Приморья под чутким руководством Александра Ролика. С точки зрения процесса реализации решения алгоритм был следующим: Совет муниципальных образований Приморья направил в региональный политсовет одобрение по отмене прямых выборов, а партийный орган дал поручение фракции.
До последнего в партии оглядывались на Москву. И в этом смысле примечательно, что уже осенью в "белом доме" стали говорить о том, что Москва дала установку по отмене выборов, дабы избежать повторения инцидентов с Екатеринбургом и не получить во главе крупных городов своих "ройзманов". Источники, близкие к администрации президента, подтверждали, что рекомендации были, но иного характера. И касались они только административных центров, где рекомендовано вводить внутригородское деление.
Тем не менее, в Приморье по-своему восприняли наставления со Старой площади. Владивосток, к слову, не стали делить на округа, чтобы системно ослабить положение традиционно конфликтующего с губернатором главы столицы субъекта. Вместо этого в рамках созданной агломерации, в которую пока вошли Владивосток, Артем, Шкотовский и Надеждинский районы, эти муниципалитеты лишили полномочий в сфере градостроительной деятельности, земельных отношений и рекламы. Ну и, лишили, собственно, выборов.
Прикрываясь пожеланиями федерального центра, отменили выборы не только во Владивостоке, но и во всех муниципальных образованиях второго уровня. Закон был принят. Согласно тем изменениям, главы городских округов и муниципальных районов избираются депутатами дум из своего состава и одновременно возглавляют представительные органы. А глава администрации (сити-менеджер) будет работать по найму. Прямые выборы глав сохранялись только на уровне поселений.
В некоторых муниципалитетах, особенно торопливых, не дожидаясь вступления закона в силу, взялись править уставы и применять новые нормы. Так, например, успели назначить сити-менеджера в Уссурийске. Там буквально в апреле того же 2014 года на многолетнего главу города, муниципального тяжеловеса Сергея Рудицу завели уголовное дело (впоследствии преследование было прекращено). Эксперты говорили о реализации реформы МСУ по "силовому сценарию". Аналогично "реформа" проходила в Ольгинском районе.
При новой двуглавой системе в Уссурийске главой городского округа и председателем Думы стал Николай Рудь, а руководство городом отдали в руки сити-менеджера — бывшего бизнесмена и экс-помощника губернатора Евгения Коржа. Также поступили и в Находке, правда, без каких-либо предпосылок. Многолетний и успешный глава Олег Колядин стал сити-менеджером, причем народным, поскольку незадолго до того он победил в открытых праймериз. А мэрское кресло досталось Михаилу Пилипенко. Впрочем, позже ситуация изменилась…
В январе 2015 года Государственная Дума РФ приняла законопроект, согласно которому регионы получили возможность отменить" двуглавую" систему. Предполагалось, что полноправного и единоначального главу смогут определять депутаты – либо из своего числа, либо из числа кандидатур, представленных конкурсной комиссией, формируемой на паритетных началах местной думой и губернатором. Эксперты отмечали, что уход от конфликтной модели "мэр – сити-менеджер" – решение в условиях кризиса, несомненно, оправданное.
Уже в феврале в Приморье правили закон под новые правила. На этот раз депутаты ссылались на пожелание Совета председателей представительных органов городских округов и муниципальных районов при Заксобрании искоренить так называемую "двуглавую систему" на местном уровне. Губернатор Владимир Миклушевский поддержал изменения.
"Когда "глава муниципального района – председатель думы" кроме представительских функций по большому счету другими полномочиями не обладает, а сити-менеджер является главой, то это странно. Люди этого не понимают. У них (двух глав – прим. ред.) возникают между собой споры – а кто же главнее, кто пойдет, например, учителей или врачей поздравлять. Это же смешно. Ну а для того, чтобы логика восторжествовала, то я, конечно, за то, чтобы глава администрации обладал всеми полномочиями главы как такового. Но избирался депутатами после отбора комиссией. Глава должен быть один и реальный, обладающий всеми полномочиями и ресурсами, — прокомментировал он тогда корр. ИА PrimaMedia.
Выбрали модель, которой предусматривается, что градоначальник избирается представительным органом муниципального образования, то есть местными депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Конкурсную комиссию на паритетных началах формируют губернатор и депутаты местной думы. И такой глава муниципального образования возглавляет и местную администрацию.
Эксперты указывали на недостатки такой системы. "Главы регионов (половину в комиссии назначает губернатор — ред.) тоже живые люди, и очень часто, решая вопрос, кто будет возглавлять муниципалитет, стремятся к тому, чтобы человек был не ярче и не лучше, чем сам губернатор, чтобы он был абсолютно лоялен. И зачастую гипертрофированная лояльность закрывает глаза на неандертальский профессионализм. Глава города должен быть драйвером развития территории. А чтобы таким быть, необходимо обладать определенными чертами характера и некоторой конфликтностью и неудобностью", — комментировал инициативу руководитель "Политической экспертной группы" Константин Калачев.
Краевой закон вступил в силу с 7 марта 2015 года, а буквально 13 марта истекали полномочия главы города Артема Владимира Новикова (ныне депутат Госдумы). По новой схеме главой в Артеме определили Александра Авдеева, который продолжает руководить городом до сих пор. Но не везде изменения внедрили без потерь.
В упомянутой выше Находке решили тоже перейти к принципу единоначального главы. Но еще до того в думе совершили попытку сместить с поста главы администрации Олега Колядина, успешно руководившего годом 11 лет. По инициативе спикера Думы-мэра ГО Михаила Пилипенко местные депутаты решили ввести в уставе для главы возрастной ценз на уровне 60 лет (Олегу Колядину как раз в декабре исполнялся 61 год). Провести поправку не удалось, история вызвала резонанс и обратила на себя внимание блока внутренней политики края. На время в Находке страсти поутихли, но ненадолго. После внесения изменений в устав в части избрания главы через конкурсную процедуру, Михаил Пилипенко покинул пост главы городского округа. Обошлось без серьезного вмешательства силовых структур, хотя эксперты не исключали такого сценария по отношению к расшатывающему столпы властной вертикали председателю.
С этого момента началась подготовка к определению нового главы, в руках которого будут сосредоточены политико-представительские и хозяйственные функции города. И тот же Михаил Пилипенко публично поддержал Олега Колядина, которого на посту главы видели краевые власти. Но "под ковром" шла борьба между местными группировками, а также имело место противостояние с краевыми властями.
В итоге на этапе второго тура конкурсной процедуры конфликт перешел в открытую фазу – заседание конкурсной комиссии было сорвано, депутаты засобирались по судам. А в феврале неожиданно для всех Дума Находкинского городского округа избрала главой не Олега Колядина, а руководителя аппарата Думы Находки, выходца из транспортной прокуратуры Андрея Горелова. Он считался креатурой Михаила Пилипенко. Правда, в дальнейшем на спикера завели уголовное дело, некоторое время Михаил Пилипенко провел в СИЗО, пост председателя покинул. Покой находкинским коридорам власти только снился. Между уже новым главой города Андреем Гореловым и новым спикером Думы Находки Евгением Ворониным конфликт возник достаточно быстро.
Противостояние с регулярными попытками снять главу, а также попытками главы давить на депутатов, длилось вплоть до весны 2018 года. Перемирие наступило лишь единожды, на период подготовки к президентской избирательной кампании. В апреле новый глава Приморья Андрея Тарасенко попросил обоих покинуть посты. Уходили по-разному. Воронин сразу откликнулся на призыв. Глава администрации напоследок устроил шоу с выставлением ЧОПовцев в мэрии и новыми требованиями. Но, в конечном счете, ушли все. Правда, губернаторского выдвиженца в Находке не приняли, а главой в июне стал первый замглавы Находки, стивидор с 30-летним стажем Борис Гладких ("Малый порт" (СУЭК)), которого, впрочем, считают максимально компромиссной для всех фигурой.
Это один, наиболее яркий пример издержек системы, когда решение по руководителю города принимается не на прямых выборах, а очень ограниченным кругом лиц, обличенных властью. И, к слову, не несущих никакой ответственности за того человека, которого они наделяют мэрскими полномочиями.
Так и во Владивостоке, где на непрямых выборах в конце 2017 года главой был определен Виталий Веркеенко, вряд ли кто-то из конкурсной комиссии или депутатского корпуса ответит за безвластие в городе, возникшее уже в октябре в связи с досрочной добровольной отставкой градоначальника… Получается такая коллективная безответственность.
На фоне этих событий закономерным видится появление законопроекта уже нового врио губернатора Приморья Олега Кожемяко о возврате прямых выборов глав городских округов и муниципальных районов. Он возник практически сразу после того, как Виталий Веркеенко заявил о том, что уходит в отставку с 11 октября, отработав главой Владивостока 9 месяцев.
Документ за подписью Олега Кожемяко поступил на рассмотрение Законодательного собрания Приморья 16 октября. Законопроектом предлагается определить, что глава городского округа, глава муниципального района избирается на муниципальных выборах либо представительным органом городского округа, представительным органом муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
"Данная норма позволит муниципальному образованию самостоятельно выбрать оптимальный способ избрания главы муниципального образования, в том числе на основе прямого участия населения в избрании глав муниципальных образований, что будет являться выражением действительной воли избирателей и приведет к большей ответственности избранного главы муниципального образования перед ними" — говорится в пояснительной записке.
Уточняется также, что указанные изменения будут применяться после истечения срока полномочий или досрочного прекращения полномочий глав городских округов, глав муниципальных районов, избранных до дня вступления в силу закона.
Рассмотреть законопроект депутаты могут уже на очередном заседании 24 октября. Юристы отмечают, что еще около 2 месяцев уйдет на внесение изменений в уставы в тех территориях, где решат вернуться к всенародным выборам.
Вполне вероятно, что во Владивостоке такое решение будет принято. С этим могут быть связаны попытки затянуть проведение конкурса по определению главы на уровне Думы Владивостока.
2019 год может стать рекордсменом по числу мэрских кампаний, которые пройдут в сентябре. Но не исключено, что на первом этапе решат ограничиться несколькими ключевыми территориями, в числе которых традиционно Владивосток, Находка, Артем и Уссурийск.